Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek prosił ministra infrastruktury Andrzeja Adamczyka o rozważenie ujednolicenia początku biegu przedawnienia punktów karnych, niezależnie od formy mandatu lub orzeczenia. Jego zdaniem, zmiana taka przyczyni się do pełniejszej realizacji zasady równości obywateli wobec prawa, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Do BRPO wpływają wnioski obywateli związane z nowelizacją ustawy o kierujących pojazdami, dokonaną ustawą z 2 grudnia 2021 r., która zaczęła obowiązywać 1 stycznia 2022 r.

System punktów karnych

Są one przyznawane kierującym pojazdami za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Dotychczas przedawniały się one po roku od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia, które było podstawą ich przyznania. Nowelizacja zmieniła ten system, a zarazem go skomplikowała.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.k.p. punkty karne przyznawane są wskutek wymierzenia mandatu lub wydania prawomocnego orzeczenia sądu. Kara za naruszenie przepisów ruchu drogowego będzie co do zasady wymierzona w postępowaniu mandatowym lub w zwyczajnym (sądowym) postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Są trzy rodzaje mandatów karnych:

• gotówkowy (zasadniczo stosowany wobec cudzoziemców spoza UE, uiszczany w gotówce funkcjonariuszowi nakładającemu mandat),

• kredytowy (wręczany sprawcy, z 7-dniowym terminem zapłaty),

• zaoczny (wystawiany w przypadku braku fizycznej obecności ukaranego, z 14-dniowym terminem zapłaty).

Mandat gotówkowy lub kredytowy można zapłacić kartą bezpośrednio funkcjonariuszowi. W przypadku nałożenia grzywny przez sąd ukarany ma 30 dni na jej uiszczenie.

A różne rodzaje mandatów stają się prawomocne w różnych terminach. Mandat gotówkowy - z chwilą uiszczenia grzywny funkcjonariuszowi, który ją nałożył. Kredytowy – z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Zaoczny – z chwilą uiszczenia uprawnionemu organowi grzywny w 14-dniowym terminie; w razie jej nieuiszczenia do sądu kierowany jest wniosek o ukaranie w zwyczajnym trybie wykroczeniowym. Grzywna sądu staje się prawomocna wobec nieodwołania się od wyroku I instancji lub po wyroku II instancji.

Co zmieniono w biegu przedawnienia

Od 1 stycznia 2022 r. punkty przedawniają się po 2 latach, a nie jak dotychczas po roku. Nie jednak sama długość terminu przedawnienia budzi zastrzeżenia, lecz zróżnicowanie początku jego biegu.

Do 31 grudnia 2021 r. bieg tego terminu zaczynał się jednolicie – w momencie uprawomocnienia się rozstrzygnięcia stwierdzającego naruszenie przepisów ruchu - niezależnie od tego, czy nastąpiło to w postępowaniu mandatowym, czy też zwyczajnym postępowaniu wykroczeniowym.

Teraz bieg terminu rozpoczyna się w różnych momentach, w zależności od rodzaju rozstrzygnięcia:

• od daty uprawomocnienia się orzeczenia, pod warunkiem, że grzywna została opłacona – w przypadku mandatu gotówkowego lub kredytowego opłaconego kartą (art. 98 § 3a k.p.s.w.) oraz w przypadku mandatu zaocznego opłaconego w terminie;

• od daty wpłacenia grzywny – w przypadkach pozostałych, a więc w przypadku mandatu gotówkowego opłaconego gotówką, mandatu kredytowego zapłaconego w terminie (inaczej niż kartą) oraz w przypadku grzywny wymierzonej orzeczeniem sądu.

A mandaty gotówkowe i zaoczne stają się prawomocne w momencie uiszczenia grzywny. W ich przypadku nie ma zatem w praktyce różnicy, czy formalnym początkiem biegu terminu będzie wpłacenie grzywny, czy uprawomocnienie mandatu, gdyż będzie to ten sam moment. Do zróżnicowania sytuacji osób ukaranych dochodzi jednak w przypadku mandatów kredytowych i grzywien wymierzonych orzeczeniem sądu.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

Sytuacja osoby ukaranej mandatem kredytowym będzie zróżnicowana w zależności od tego, czy zapłaci ona grzywnę bezpośrednio funkcjonariuszowi przy pomocy karty, czy też później. W pierwszym przypadku bieg przedawnienia punktów rozpocznie się od razu, w drugim – dopiero w momencie zapłaty grzywny.

W praktyce różnica ta będzie co prawda niewielka (termin na zapłatę mandatu kredytowego to 7 dni), ale potencjalnie może wpływać na sytuację prawną ukaranego, gdyby dopuścił się on kolejnego naruszenia przepisów ruchu drogowego po dwóch latach od wcześniejszego naruszenia, ale przed upływem tych dodatkowych kilku dni.

Mimo niewielkiego praktycznego wpływu na sytuację ukaranego, trudno jednak znaleźć przekonujące argumenty za utrzymywaniem takiego systemu. W przypadku wpłacenia grzywny w terminie, okres potrzebny dla przedawnienia punktów mógłby przecież biec retroaktywnie od dnia uprawomocnienia mandatu.

Problem ten widać jeszcze jaskrawiej na tle sytuacji wymierzenia grzywny za naruszenie przepisów ruchu drogowego orzeczeniem sądu, co zasadniczo będzie miało miejsce w przypadku odmowy przyjęcia mandatu. Jeśli sprawca zostanie przez sąd ukarany grzywną, bieg terminu przedawnienia punktów rozpocznie się dopiero w momencie jej zapłacenia (ukarany grzywną przez sąd ma 30 dni na jej zapłacenie ). W przypadku uiszczenia grzywny pod koniec tego terminu (czy też nawet ostatniego dnia), do czego obywatel ma pełne prawo, różnica w rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia względem stanu uprzedniego wyniesie niemalże miesiąc. Okres taki, w szczególności w kontekście całości terminu przedawnienia, który wynosi obecnie 24 miesiące, nie może zostać uznany za pozbawiony znaczenia.

Uzasadnienie wprowadzonej zmiany uznać należy za nieprzekonujące. Stwierdza bowiem, że ma to skłaniać ukaranego do szybkiego wpłacenia grzywny. Nie powinno jednak ujść uwadze, że w razie nieuiszczenia grzywny wymierzonej mandatem w terminie, podlega ona egzekucji. W przypadku grzywny wymierzonej orzeczeniem sądu zastosowanie znajdą z kolei przepisy Kodeksu karnego wykonawczego.

Organy państwa dysponują zatem wystarczającymi środkami, aby wyegzekwować nałożoną grzywnę, niezależnie od trybu jej nałożenia.

Jeśli jednak ustawa przewiduje pewien termin na zapłacenie grzywny, nie można przypisywać negatywnych konsekwencji obywatelowi, który z tego terminu korzysta, chociażby wymaganej czynności miał dokonać ostatniego dnia terminu. Stąd też przedłużanie okresu przedawnienia poprzez oddalanie w czasie początku jego biegu nie znajduje uzasadnienia.

Nie ma przesłanek, które stałyby na przeszkodzie przyjęcia, że przy zapłacie grzywny w terminie, bieg przedawnienia punktów biegłby od dnia uprawomocniania decyzji nakładającej grzywnę. Rozwiązanie takie eliminowałoby wskazane nierówności w traktowaniu obywateli.

Dla ukaranego mandatem kredytowym termin biegłby wówczas od dnia pokwitowania przyjęcia mandatu (uprawomocnienia kary), niezależnie od tego, czy zostałaby ona zapłacona od razu przy użyciu karty, czy też później, w ustawowym terminie. Podobnie, dla ukaranego grzywną przez sąd, termin przedawnienia biegłby od dnia uprawomocnienia wyroku skazującego, niezależnie od tego, którego dnia obwiniony faktycznie wpłaciłby grzywnę.

Odpowiedź resortu

Resort infrastruktury na podstawie informacji uzyskanych z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie wskazał, co następuje:
„Zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami informacje o otrzymanej liczbie punktów zgromadzone w centralnej ewidencji kierowców usuwa się:

1. z upływem 2 lat od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia, pod warunkiem uzyskania informacji o uiszczeniu grzywny za naruszenie, o którym mowa w ust. 1, w sposób, o którym mowa w art. 98 § 3a ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U z 2021 r. poz. 457 z późn. zm.), albo w terminie, o którym mowa w art. 98 § 5 tej ustawy, o ile taka grzywna została nałożona;

2. z upływem 2 lat od daty uiszczenia grzywny za naruszenie, o którym mowa w ust. 1, w przypadkach innych niż wymienione w pkt 1, o ile taka grzywna została nałożona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 98 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami nie wprowadza instytucji przedawnienia. Przedawnienie jest terminem używanym przez przepisy ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U z 2021 r. poz. 2008, ze zm.), zwanej dalej k.w., rozumianym w ten sposób, że po upływie określonego czasu nie jest możliwe ukaranie bądź wykonanie orzeczonej kary wobec sprawcy wykroczenia. Art. 45 k.w. reguluje zasady przedawnienia karalności wykroczenia (§ 1) oraz przedawnienia wykonania kary lub środka karnego (§ 3). Przepis ten zawiera ogólną zasadę, że karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok.

Termin ten liczony jest od daty popełnienia czynu. Datą popełnienia czynu jest moment, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był obowiązany. Ustawodawca nie różnicuje terminów przedawnienia w zależności od wagi popełnionego wykroczenia, jak ma to miejsce na gruncie prawa karnego sensu stricto. Terminy przedawnienia są zatem identyczne dla wszystkich typów wykroczeń.

Z kolei z art. 45 § 3 k.w. wynika, że orzeczona kara lub środek karny nie podlega wykonaniu, jeżeli od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia upłynęły 3 lata.

W powyższym kontekście, należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 5 uokp stanowi jedynie o usunięciu informacji, dotyczącej otrzymanej liczby punktów zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowców.

Kwestia ewidencjonowania kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego ma inny cel niż instytucja przedawnienia wykroczenia. Ratio legis instytucji przedawnienia wyraża się w przekonaniu, że wymierzenie, czy też wykonanie kary, po upływie określonego czasu mija się z celem. Wydaje się bowiem, że ukaranie sprawcy po upływie określonego czasu negatywnie wpływa na realizację celów i funkcji kary, zarówno z punktu widzenia prewencji ogólnej, jak i szczególnej. Istota zaś instytucji usunięcia informacji z ewidencji o otrzymanej liczbie punktów polega na wyeliminowaniu z tej ewidencji informacji o zgromadzonych uprzednio punktach karnych i traktowaniu kierowcy jako osoby, której kompetencje do bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego nie będą weryfikowane w formie egzaminu państwowego.

Jednocześnie wskazać należy, że wprowadzenie mechanizmu uzależnienia biegu terminu usunięcia punktów od uiszczenia grzywny nałożonej za dane naruszenie w postępowaniu mandatowym na etapie opracowywania projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw było postulowane przez resort finansów. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 1504) wskazywano m.in., że „System dochodzenia grzywien nałożonych mandatami karnymi powinien zapewnić szybkie i skuteczne doprowadzenie do wykonania kary przez uprawniony do tego organ państwa, a oczekiwane wychowawcze i prewencyjne oddziaływanie takich kar nie może być ograniczone wyłącznie do osób, które grzywnę uiszczają dobrowolnie”.

Podkreślano także, że taki mechanizm powinien służyć wzmocnieniu poboru grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych oraz wsparcia poprawy ściągalności w tym obszarze.

W odróżnieniu od stanowiska RPO, należy przyjąć, że przewidziany w art. 98 ust. 5 pkt 1, 1a i 2a uokp mechanizm uzależniający usunięcie punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego od informacji o uiszczeniu grzywny, dotyczy grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego. Warto zwrócić uwagę, że w wymienionych przepisach mówi się o nałożeniu grzywny za naruszenie, co może nastąpić wyłącznie w trybie postępowania mandatowego. Sąd orzeka o karze (wymierza karę), a więc w tym przypadku okres, po którym powinno nastąpić usunięcie punktów, biegnie od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia (art. 98 ust. 5 pkt 1).

W kontekście wskazania RPO, iż ukarany nie powinien ponosić ujemnych następstw tego, że grzywnę nałożoną w drodze „standardowego” mandatu karnego kredytowanego uiścił w ustawowo określonym terminie, należy wskazać, że punkty wprowadzane do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego nie są karą ani też środkiem karnym. Z założenia powinny one mobilizować osoby prowadzące pojazdy silnikowe do zachowania samodyscypliny w przestrzeganiu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dopiero suma zebranych punktów, przekraczająca określony prawem limit, wpisanych do ewidencji na skutek wielu popełnionych naruszeń, oznacza potrzebę weryfikacji kompetencji kierowcy albo powoduje cofnięcie uprawnienia.

W świetle powyższych wyjaśnień, MSWiA, z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym, nie dostrzega potrzeby zmiany art. 98 ust. 5 uokp. Należy zauważyć przy tym, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2018 r. poz. 957), do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy - Prawo o ruchu drogowym – nie stosuje się przepisów art. 98 uokp.

W praktyce, do czasu wdrożenia stosownych modyfikacji w systemie CEK ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego nie będzie funkcjonować na zasadach wskazanych w art. 98 uokp. Termin wdrożenia rozwiązań technicznych ogłosi minister właściwy do spraw informatyzacji w komunikacie opublikowanym z co najmniej trzymiesięcznym wyprzedzeniem w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. W konsekwencji ustawodawca wstrzymał wejście w życie przedmiotowej regulacji.”

II.565.3.2021

Źródło: Rzecznik Praw Obywatelskich